Produttività del Senato. Proposte di Zanda per fermare lo “spappolamento” dello Stato

La produttività del Parlamento, in particolare del Senato, di cui faccio parte, è una delle tante cose che non vanno in Italia.

Per rendersene conto, basta pensare che la prima settimana di attività dell’Aula del Senato, dopo un intervallo di venti giorni per le festività natalizie, ci ha visto tornare al lavoro nella sola giornata di mercoledì 12 gennaio.

Non è solo però un problema di quantità, ma soprattutto di qualità della legislazione e, più in generale, di razionalità ed efficacia del processo legislativo.

L’approvazione della legge Gelmini sull’università  ha offerto al Paese un esempio sia dello scadimento nella qualità tecnica della normazione, sia della vulnerabilità dei presidi regolamentari che dovrebbero tutelare la regolarità del voto.

In quella circostanza non solo sono state deliberatamente mantenute nel testo del provvedimento disposizioni fortemente contraddittorie (lo ha stigmatizzato anche il Capo dello Stato), ma c’è stato anche il reiterato e tardivo annullamento “a pacchetto” di numerose votazioni (valide) effettuate in Assemblea. Sullo stesso resoconto stenografico di quelle ore sono apparse (a giustificazione della decisione di annullamento) versioni diverse tra la prima e la seconda stesura.

Ne è risultata un’ennesima lesione della dignità del Parlamento, che si aggiunge a quelle già inferte dalla pubblica diffusione dei dati sugli indici di attività delle Camere (numero e durata complessiva delle sedute, su base annuale e settimanale), sulla percentuale di provvedimenti approvati sul totale dei presentati e sull’incidenza – sempre più esigua – di quelli di iniziativa parlamentare. Tutto questo per non parlare della qualità delle leggi!

Questi dati confermano un costante e preoccupante declino di un Parlamento sempre più compresso, nei tempi e nelle procedure, da un ruolo esorbitante del Governo, mentre gli attuali Regolamenti non forniscono sponde e argini adeguati a garantire un’efficace distinzione tra l’esercizio della funzione legislativa e quello della funzione di Governo, né, tantomeno, tutelano sufficientemente il mutuo rispetto delle prerogative costituzionali del Parlamento.

Stiamo assistendo a un progressivo “spappolamento” dello Stato, dello Stato ordinamento, dello Stato apparato, dello Stato comunità.

La gravissima crisi del Parlamento è un pezzo, certo non secondario, di questo pericolosissimo processo.

In queste condizioni, è largamente condivisa l’esigenza di un rapido cambiamento di rotta che possa restituire a Camera e Senato dignità di ruolo e operatività.

Tra maggioranza e opposizione c’è una consistente divergenza nella definizione degli spazi e della “forza” degli strumenti da riservare al Governo nei confronti del Parlamento: non è possibile essere d’accordo con modifiche ai Regolamenti parlamentari che sottraggano al Parlamento il dominio di fasi essenziali del procedimento legislativo.

Ma c’è anche convergenza su altri temi, come la possibilità di trovare in tempi brevi intese per introdurre nel Regolamento del Senato misure che consentano di aumentare significativamente il tempo dedicato all’esame istruttorio dei provvedimenti nelle Commissioni di merito, che sono, per dirla con un termine tecnico,  le sedi specialistiche competenti. Se ad esempio si cominciasse con affrontare la modifica delle parti riguardanti o connesse al lavoro delle Commissioni, sono certo che la qualità complessità della produzione legislativa del Senato ne risulterebbe molto migliorata.

Bisogna valorizzare la fase procedurale e  limitare invece i danni di interventi estemporanei, scoordinati o poco ponderati in Aula. Però per questo è necessaria una separazione chiara tra i tempi di lavoro in Assemblea e i tempi di lavoro nelle Commissioni, secondo il modello organizzativo già applicato dal Parlamento europeo con ampie sessioni settimanali di lavoro, nelle quali i provvedimenti possano essere estesamente istruiti, discussi ed emendati in corso di elaborazione, con tutto il necessario approfondimento.

Altro sicuro beneficio per la qualità del lavoro parlamentare potrebbe derivare dalla razionalizzazione della funzione consultiva svolta dalle cosiddette Commissioni “filtro” (le Commissioni 1ª e 5ª), in particolare sottraendo i rispettivi Comitati pareri alle ordinarie logiche maggioritarie e riconoscendo loro una funzione di garanzia e di presidio della legittimità costituzionale con  un loro ruolo distinto e peculiare nel procedimento che potrebbe portare anche a un’accelerazione e fluidificazione dei lavori.

Un più ampio e codificato coinvolgimento delle opposizioni – in particolare, una loro maggiore responsabilizzazione negli organi e nelle funzioni di garanzia – dovrebbe essere visto, oggi più che mai, come un mezzo per restituire credibilità e legittimazione alle decisioni parlamentari, anche a beneficio dell’azione di governo.

Al contrario, una produzione normativa di qualità tecnica scadente e con un basso grado di preventiva legittimazione e validazione, a causa dei ridotti o nulli tempi di esame nelle sedi parlamentari competenti, può solo rendere vano ogni impulso di riforma, da qualunque governo o maggioranza provenga, e indebolire agli occhi di cittadini e imprese il sistema istituzionale nel suo complesso.