“Milleproroghe”. Sfascio dello Stato: lunga marcia dalle leggi Bassanini

Giorgio Napolitano. Allarme per la lunga deriva di abusi nell’uso del decreto legge

Il decreto legge 31 ottobre 2013, n. 126,“Milleproroghe” e “Salva Roma”, come lo hanno ribattezzato i giornali, è un esempio di come non deve essere e come non si deve fare. Siamo arrivati all’estremo che il Governo Letta, in un primo momento, aveva posto la fiducia su un testo inzeppato di emendamenti, che così agendo aveva fatto propri, su cui successivamente si è appuntato il rilievo del Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano determinandone l’abbandono da parte dello stesso Governo.

Al di là della cronaca e delle polemiche politiche che hanno animato le settimane scorse, ad iniziativa del Movimento 5 Stelle e di Matteo Renzi, che hanno denunciato “marchette” in favore di questo o di quello, l’uso improprio dello strumento del decreto legge è denunciato da anni. Ne hanno abusato, in particolare, Craxi e Berlusconi, quest’ultimo nonostante la consistente maggioranza parlamentare sia nel 2001-2006, sia nel 2008 – 2011.

Napolitano, nel suo intervento di richiamo, è riandato alle precedenti sollecitazioni sue e di Carlo Azeglio Ciampi ma anche della Corte costituzionale per sottolineare i limiti posti dall’articolo 77 della Costituzione, il quale prevede che il Governo “in casi straordinari di necessità e d’urgenza” possa adottare, “sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge”. Laddove la necessità e l’urgenza presuppongono la indifferibilità di un intervento normativo incompatibile con i tempi parlamentari.

Negli anni la dottrina ed i politici più avvertiti hanno denunciato abusi vari sotto il profilo dei richiamati requisiti della necessità e dell’urgenza. A cominciare dalla reiterazione di decreti un tempo frequente, prima che la Corte costituzionale mettesse uno stop ad una prassi. Che eludeva la ratio della norma costituzionale che, nel derogare alla ordinaria competenza legislativa delle Camere, prevede la conversione del decreto in legge nel termine di 60 giorni.

Ricordo un caso, che ha interessato la mia Istituzione, la Corte dei conti. Quando nel 1993 il governo, volendo procedere al decentramento della giurisdizione contabile, presentò più decreti, da marzo a novembre, fino alla conversione dell’ultimo con la legge 14 gennaio 1994, n. 19. In molti altri casi la reiterazione aveva superato l’anno. In tal modo una legislazione “provvisoria” e “urgente” permaneva nel tempo creando una situazione gravissima in violazione del principio costituzionale, quello secondo il quale in via ordinaria il potere legislativo appartiene alle Camere.

Tra i tanti c’è un abuso di particolare rilevanza che dà luogo ad una vera e propria espropriazione del Parlamento. Accade quando, sempre più frequentemente, questo è chiamato a ratificare l’originaria scelta governativa che, emendata nel corso del dibattito in commissione, viene resa immodificabile in aula perché l’Esecutivo pone la fiducia. A volte si è notato un gioco delle parti. L’Esecutivo apre la strada ad una normativa nuova, la maggioranza parlamentare emenda il testo che viene assorbito da un maxiemendamento governativo blindato dal voto di fiducia.

Si è discusso a lungo su questo strumento normativo del Governo certo essenziale (si pensi solo alle calamità naturali). In dottrina si è anche ritenuto che la natura stessa del provvedimento d’urgenza lo debba rendere immodificabile. In sostanza il Parlamento dovrebbe accettarlo o respingerlo. Al più, secondo alcuni, potrebbe subire qualche parziale integrazione, ma sempre nell’ottica che non risultasse stravolto il complesso normativo originario. Invece la degenerazione della prassi parlamentare ha progressivamente allontanato lo strumento dalle regole costituzionali facendone una sorta di contenitore indiscriminato di norme le più diverse, fino al decreto “Salva Roma” e “Milleproroghe” del 31 ottobre di fronte al quale il Capo dello Stato non ha potuto tacere.

Proprio il “Milleproroghe” negli anni passati era destinato a venire incontro all’esigenza di assicurare la possibilità di adottare alcuni adempimenti necessari ma che non era stato possibile varare nei termini. Nessuno si scandalizzava di queste evenienze. A volte, infatti, l’adozione di regolamenti o di provvedimenti delegati è particolarmente complessa, ad esempio, per l’intervento necessario del concerto di più ministeri, per cui spesso il tempo stimato dal legislatore per l’adozione dei decreti di attuazione si era rivelato inadeguato.

Per la verità la deriva del decreto legge adottato in sistematica violazione dell’articolo 77 della Costituzione ha una data di origine, il 1988 quando con la legge 400 del 23 agosto, recante Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, all’art. 16 (Atti aventi valore o forza di legge. Valutazione delle conseguenze finanziarie) è stato stabilito al comma 1 che “Non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti i decreti del Presidente della Repubblica, adottati su deliberazione del Consiglio dei ministri, ai sensi degli articoli 76 e 77 della Costituzione”, cioè decreti legislativi e decreti legge”.

Si disse allora che non si giustificava un controllo amministrativo, sia pure affidato ad una magistratura, trattandosi di atti di natura normativa, adottati su delega del Parlamento (i decreti legislativi) o innovativi dell’ordinamento in casi di “necessità e d’urgenza” (i decreti legge). E si passava sopra alcune semplici ma fondamentali considerazioni, in particolare che, pur essendo ovviamente libero il governo di adottare norme nuove, esse avrebbero dovuto rispettare la Costituzione non soltanto sotto il profilo della necessità e dell’urgenza ma anche di altri principi, s’immagini ad esempio ad una norma che violasse il principio della irretroattività della legge penale o che alterasse il principio della progressività del sistema tributario, che, se violati, avrebbero creato un vulnus destinato comunque a permanere per sessanta giorni.

La Corte dei conti aveva fatto un uso prudente del potere di controllo sui decreti legge, esercitato soprattutto in forma di sollecitazione alla correzione, una sorta di moral suasion istituzionale. Ben più incisivo il controllo sui decreti legislativi laddove è stato più volte rilevato il mancato rispetto dei “principi e criteri direttivi” previsti dall’art. 76 Cost.. Un controllo certo non assicurato dal parere dato dalle Camere sui decreti, come attesta la polemica sulle norme della Severino che hanno avvelenato il clima politico alla vigilia della deliberazione del Senato sulla decadenza da senatore di Silvio Berlusconi.

Quale controllo giuridico, perché di questo si tratta, può essere assicurato dalla maggioranza parlamentare omogenea alla maggioranza governativa?

Ne è prova il fatto che i “criteri direttivi” sono sempre più generici e spesso confusi, per cui deve intervenire la Corte costituzionale, ma solo a seguito di un giudizio e, quindi, con molto ritardo. Intanto i guai ci sono stati.

Eliminata la barriera della Corte dei conti in funzione di garanzia del corretto uso del potere normativo riservato al governo assistiamo al degrado sia del decreto legge che del decreto legislativo.

In questa confusione normativa, in questa deriva istituzionale, che rivela scarso senso dello Stato e dell’ossequio al principio di legalità, c’è ragionevolmente da temere per le preannunciate proposte di riforma costituzionale nelle quali si esibiscono, tra l’altro, giuristi inventati dalla politica.

Lo stesso Capo dello Stato è dovuto intervenire interpretando i propri poteri in modo certamente inusuale perché, in realtà, avrebbe dovuto rilevare i difetti di organicità e omogeneità del provvedimento in sede di promulgazione della legge di conversione, come lui stesso ricorda.

Non c’è dubbio che questo episodio sia espressione di un profondo malessere istituzionale che parte da lontano e che ha alimentato nel tempo poco meditate scelte politiche, come dimostrano le leggi Bassanini, che hanno danneggiato pesantemente la pubblica amministrazione, disarticolato la dirigenza e sfasciato la carriera direttiva di ministeri ed enti, che era il nucleo forte dal quale si traevano i dirigenti.

Di questa confusione di idee abbiamo tutti subito le conseguenze con la riforma della legge n. 3 del 2001 che ha modificato il Titolo V della Parte Seconda della Costituzione normativa fondamentale per il funzionamento delle istituzioni regionali e locali.

Con la conseguenza che si è reso difficile il rapporto Stato – regioni, una riforma varata in fretta con una maggioranza di tre voti, una scelta legislativa che tutti coloro i quali l’hanno votata oggi disconoscono e che, a distanza di pochi anni, ha prodotto gravissimi danni al funzionamento dello Stato perché proprio nella errata distribuzione delle materie tra Stato e regioni sono le origini del degrado del Paese e della difficoltà di far funzionare l’apparato pubblico ai vari livelli di governo ed in relazione alle politiche pubbliche.

Si pensi, tanto per fare un esempio, al turismo, risorsa preziosa del nostro Paese, illogicamente regionalizzato con la conseguenza che questa, che è la più grande “industria” italiana, fonte di entrate e di lavoro, non è capace di portare all’economia quel valore aggiunto che ha in altre realtà europee dove non c’è neppure un centesimo dei nostri beni culturali.

Ma cosa ci aspettiamo da una classe politica nella quale hanno ed hanno avuto posizioni di responsabilità personaggi i quali non si vergognano di affermare che “con la cultura non si mangia”?